De circulaire economie als een commons en haar implicaties

19 november 2020

Auteurs: Margot Kwee, Eva Heitbrink, Lucas Meijs, Tim ‘S Jongers

Introductie

De Nederlandse overheid heeft recentelijk haar rijksbrede programma ‘Nederland Circulair 2050’ gepubliceerd, waarin doelstellingen worden beschreven om de Nederlandse economie zo snel mogelijk circulair te maken (Rijksoverheid 2016). Deze circulaire economie waar Nederland in 2050 naar toe wil, is een economie waarin grondstoffen oneindig kunnen circuleren en het delven van virgin grondstoffen verleden tijd is. Om deze transitie te verwezenlijken zullen steden een voortrekkersrol moeten nemen: steden zijn namelijk verantwoordelijk voor driekwart van alle grondstoffenconsumptie en generen ongeveer 50 procent van al het afval (Cameren & Swilling, 2012). Verschillende steden hebben deze verantwoordelijkheid op zich genomen en het rijksbrede programma vertaald in stedelijke doelstellingen, bijvoorbeeld Amsterdam met de ‘Strategie Amsterdam Circulair 2020-2025,’ (Gemeente Amsterdam, 2020) Rotterdam met het ‘Programma Rotterdam Circulair 2019 – 2023’ (Gemeente Rotterdam, 2019) en Den Haag met ‘Circulair Den Haag,’ (Gemeente Den Haag, 2018). Circulariteit is dus een belangrijk punt op de gemeenteraadsagenda’s voor de komende jaren.

Echter, het feit dat een stad deze circulaire ambities heeft, betekent nog niet dat zij deze kan verwezenlijken. De circulariteit in een gebied is namelijk een commons hulpbron – van iedereen en van niemand tegelijkertijd – en daarom complex te besturen. (Ostrom, 1990) Juist in dit type commons, waar het gaat over een specifiek gebied, is het van cruciaal belang dat de lokale realiteit beginpunt is van beleid (onder beleid bedoelen we in dit stuk alle fases van beleid: idee, ontwerp, implementatie en het resultaat van beleid). Zonder de lokale gemeenschap en marktpartijen is het niet mogelijk de nodige kennis te vergaren. Zolang dit niet wordt gezien en erkend door beleidsmakers, zullen op het oog doordachte oplossingen niet werken. Net zoals wanneer je een goed sluitende Chaudfontaine-dop probeert te gebruiken voor het sluiten van een Spa-fles: een prima werkende dop – oplossing – maar als je het op een ander type fles toepast – probleem – zal de Spa-fles op zijn minst gaan lekken en op zijn ergst volledig leegstromen.

Traditioneel gedachtegoed over de commons zoals dat van Hardin (1968), dat ervan uitgaat dat commons alleen succesvol kunnen worden bestuurd als ze volledig worden geprivatiseerd of als ze overheidseigendom worden, is achterhaald. In de huidige maatschappij – we zitten nu eenmaal in een gemengde markteconomie – en vooral in een druk stedelijk gebied is het niet realistisch (en gewenst) dat er één partij is die volledig eigenaarschap heeft over beleid – in dit geval over circulariteit – in een bepaald gebied. Om het meest optimale resultaat van besturing te behalen, is het cruciaal dat alle drie de spheres – markt, overheid en gemeenschap (civil society en individuele burger) – gelijkwaardige actoren zijn in het tot stand komen van beleid (Kooijman & Bavinck, 2005). In het huidige participatiebeleid – zoals de nieuwe Omgevingswet – wordt dit nog niet bewerkstelligd: de gemeenschap blijft slechts een participant in overheidsbeleid en niet (mede)eigenaar en bepaler van wat er in lokaal beleid gebeurt, zou moeten gebeuren en daadwerkelijk gaat gebeuren.

Aan de hand van het concept van de commons geven wij ten eerste aan waarom de lokale gemeenschap mede-eigenaar moet zijn in het besturen en beheren van de circulariteit in een gebied. Ten tweede bieden we aan de hand van de ontwerpprincipes van Ostrom (1990) handvatten om de commons circulariteit te ontwikkelen en te besturen.

Waarom circulaire economie een commons is

In een circulaire economie, waarin grondstoffen optimaal worden (her)gebruikt zijn bedrijven, overheden en de gemeenschap van elkaar afhankelijk in het sluiten van ketens. Van reparatie tot remanufacturing en van recover, reuse tot refuse (Ellen MacArthur Foundation, 2012). Bij elk van deze circulaire processen moet iedereen in de keten meedoen om de circulaire economie ook daadwerkelijk circulair te maken. Het uiteindelijke functioneren van de keten, het resultaat, is afhankelijk van de prestatie van alle losse schakels, maar er is geen verantwoordelijkheid voor het optimaal functioneren van de gehele keten. Dit betekent dat in een circulaire keten de schakels duidelijke eigenaren en verantwoordelijken hebben, maar dat de ‘mate van circulariteit’ van iedereen en dus van niemand is. Dit geeft veel onzekerheid over de manier van het juist beheren. Er kan niet één eigenaar en niet één hoofdverantwoordelijke worden aangewezen. Iets dat van niemand en tegelijkertijd van iedereen is, wordt ook wel een commons hulpbron genoemd (Ostrom, 1990).

De circulaire economie is dus van iedereen, maar niet iedereen vindt het even belangrijk en wil (of kan) er tijd, geld en energie in steken. Dit kan ertoe leiden dat circulariteit niet wordt bereikt, en we uiteindelijk allemaal als collectief slechter af zijn: een collectief actieprobleem. Want uiteindelijk beschermt de circulaire economie simpelweg onze ‘Commonwealth’ – de gezamenlijke rijkdommen van onze planeet. Het is dus in iedereens voordeel om de circulaire economie tot stand te brengen en in iedereens nadeel als het niet gebeurt. Om die reden is het ook iedereens verantwoordelijkheid maar vooral ook recht om mee te bepalen hoe deze circulaire economie binnen een bepaald gebied eruit ziet.

Het is dus in iedereens voordeel om de circulaire economie tot stand te brengen en in iedereens nadeel als het niet gebeurt.

Een van de eigenschappen van een commons is dat de lokale realiteit de basis is van haar besturingsmodel. Elk gebied (stadsdeel of wijk) heeft zijn eigen fysieke gebied specificaties en gemeenschap met eigen kennis, motivatie en achtergrond van het gebied én van circulariteit. Om de vruchten te kunnen plukken van deze specificaties moet het uitgangspunt van beleidsontwikkeling het specifieke van de context zijn. Door een commons-aanpak te hanteren en beleid te vormen vanuit de lokale realiteit, in plaats van beleid te implementeren op de lokale realiteit, verworden de fysieke specificaties van een stadsdeel (gebied) en de eigen kennis, motivatie en achtergrond van de gemeenschap tot kansen voor circulaire gebiedsontwikkeling. Om deze kennis te vergaren, zal er altijd een gelijkwaardig samenwerkingsverband moeten zijn met de gemeenschap en marktpartijen.

Participatie

Naast het vergaren van kennis vanuit de gemeenschap is de ontwikkeling van een circulaire economie in een gebied (stad/stadsdeel) zoals aangegeven afhankelijk van iedereen. Daarom is het belangrijk dat de burger per definitie en onvoorwaardelijk mee participeert: op het hoogste niveau, in alle fases en als een gelijkwaardige mede-eigenaar van beleid.

In de nieuwe omgevingswet wordt hier een gooi naar gedaan, want daarin is vastgelegd dat de lokale realiteit en burgerparticipatie bij het ontwikkelen van een gebied moet worden meegenomen (Rijksoverheid, 2020). Er wordt vanuit de overheid dus een beroep gedaan op burgers om ‘mee te doen’ en te participeren door middel van een scala aan instrumenten, te vinden op websites als http://www.participatiewijzer.nl/ en https://www.platformparticipatie.nl/, waar vaak de participatieladder van Arnstein (1969) als basis wordt gebruikt.

Echter met de huidige participatie instrumenten kan de burger meepraten en meedenken, maar deze instrumenten zijn nog steeds overheidsgestuurd met de gemeenschap als ondergeschikte. De overheid is spelmaker en de burgers pionnen: de spelmaker bepaalt of en wanneer de pionnen mee mogen doen en in welke mate. De burger heeft hier geen zeggenschap over en is dus nog steeds niet een gelijkwaardig actor in het beleid. Wanneer je de commons bril opzet opent het een fundamenteel nieuw perspectief over de relatie met burgers waarbij hun (mede)-eigenaarschap van de resultaten van besturing wordt erkend. (Kooijman & Bavinck, 2005). Participatie is op deze manier van een andere orde dan ‘gewoon’ participatie volgens de omgevingswet.

Diversiteit van oplossingen versus panacees

Op dit moment worden circulaire oplossingen vaak ingestoken vanuit het private (bedrijfsleven) of het publieke (overheid). Het probleem hiermee is dat de overheid zich vooral focust op grote, niet-concrete circulaire ambities, terwijl de markt alleen kiest voor winstgevende opties. Dit leidt vaak tot generieke en universele oplossingen die los van het gebied en de gemeenschap staan – panacees – wat resulteert in niet volledig passende oplossingen (Ostrom, 2005). Die ambities kunnen dan wel efficiënt en makkelijk zijn, ze zijn het slechts tot op bepaalde hoogte. Volgens de Moor (2020) is een weerbare, duurzame economie gebaseerd op diversiteit, ook in haar organisatievormen. Een commons organisatievorm kan de publieke en private spheres complementeren en de traditionele valkuilen van universele en generale oplossingen ondervangen. Naast diversiteit van organisatievormen zorgt de commons-aanpak ook voor diversiteit van beheerders, doordat de gemeenschap mede-eigenaar is en mede-verantwoordelijkheid draagt voor het beheren van de circulariteit in hun stadsdeel of wijk samen met de gemeente én private partijen. Zowel diversiteit op het gebied van organisatievormen als van beheerders leidt tot meer resilience en daarmee continuïteit. Immers, een overheid verandert regelmatig van ‘kleur’ en een bedrijf van eigenaar, maar wanneer een gemeenschap mede-eigenaar is, zal het lastiger zijn voor de overheid of een bedrijf om bepaalde zaken naar de achtergrond te laten verdwijnen wanneer de wind anders staat. Ook biedt de commons-organisatievorm meer acceptatie en minder schuring van beleid. Een gemeenschap die onderdeel is geweest van het maken van de regels, zal er meer begrip voor opbrengen. Tegelijkertijd worden ze ook beter aangepast op haar lokale realiteit.

Een gemeenschap die onderdeel is geweest van het maken van de regels, zal er meer begrip voor opbrengen.

Handvatten voor beleid en de 8 Ontwerpprincipes van Ostrom

De 8 Ontwerpprincipes van Ostrom dienen als leidraad voor beleidsmakers met betrekking tot de vragen die ze zichzelf moeten stellen (en uiteindelijk beantwoorden) als ze een gebied circulair willen ontwikkelen. Ze geven richting aan de vraag: hoe organiseer je een gemeenschap van gelijkgestemden dusdanig dat het de vorming van een ecosysteem – essentieel voor circulariteit – stimuleert?

In het volgende stuk worden deze Ontwerpprincipes uitgewerkt. Maar houdt altijd rekening met het feit dat de Ontwerpprincipes sterk contextafhankelijk zijn: de invulling is altijd onderworpen aan de eigenschappen van een bepaald gebied én haar actoren. De aanpak in een commons is dus niet klakkeloos over te nemen. Daarvoor kunnen twee startpunten gehanteerd worden: De eerste vraag is een analyse van de aanwezige hulpbronnen in tegenstelling tot een analyse van wat ontbreekt. Dit is de aanpak van Asset Based Community Development (ABCD) (Kretzmann & McKnight, 1993). De tweede vraag brengt de Civil Society in kaart: welke organisaties zijn er al en wat doen zij? Samengevat moet er dus gekeken worden naar de verschillende functies die burgers (en hun organisaties) kunnen hebben om succesvol circulariteitsbeleid in een gebied tot stand te brengen. Voorwaarde hiertoe is dat beleidsmakers alle belanghebbenden als gelijkwaardig zien en behandelen. Dit betekent een herdefinitie van de rol van – en de samenwerking tussen – overheid, bedrijven en gemeenschap. Zoals de omgevingswet al mooi zegt: het vereist een open blik en vertrouwen in elkaar. Makkelijk opgeschreven, moeilijker gedaan.

Ontwerpprincipes circulaire gebiedsontwikkeling

1. Duidelijke definities en grenzen aan de hulpbron en aan de gemeenschap

Wat precies de hulpbron is en welke gemeenschap daarbij hoort, wordt bepaald in interactie met elkaar. De gemeenschap wordt gedefinieerd door de hulpbron, maar die hulpbron wordt gespecificeerd door de gemeenschap. Dit ontwerpprincipe is het fundament van veel van de volgende ontwerpprincipes en, daarom extra belangrijk om juist en secuur in te vullen.

Beantwoord in ieder geval de volgende vragen:

Startpunt: Welke definitie wordt gebruikt voor circulariteit op nationaal en gemeentelijk niveau? Wat voor doelstellingen worden er gezet? Dit vormt de aanzet voor de ‘arena’ waarbinnen moet worden gehandeld, de kaders die zijn gezet vanuit de overheden.
Wie is de gemeenschap?
1. Welke actoren/groepen/bedrijven hebben invloed op de mate van circulariteit in het gebied? Wie woont, werkt, leeft, recreëert et cetera in het gebied?
Wat betekent circulariteit voor het gebied?
1. Wat wil de gemeenschap bereiken met betrekking tot circulariteit?
2. Wat doet de (georganiseerde) gemeenschap al op het gebied doet van circulariteit (CS)
3. Welke kwaliteiten heeft de gemeenschap al die gebruikt (kunnen) worden op het gebied van circulariteit (ABCD)
Wat betekent circulariteit voor het (fysieke) gebied? Wat is er mogelijk? Wat is er al? Maak hier gebruik van.
Op basis van bovenstaande punten, welke definitie wordt uiteindelijk gebruikt door het gebied voor circulariteit?

Checklist:

De gemeenschap is gedefinieerd voor en door dit gebied.
De circulariteit is gedefinieerd voor en door dit gebied.

2. Aanpassing aan de lokale context (kosten en baten)

Door het gebruik maken van een definitie voor circulariteit die aangepast is de lokale realiteit en behoefte van de gemeenschap, levert het de gemeenschap meer op dan wanneer er een generieke, abstracte definitie en aanpak wordt gebruikt. CE vergt namelijk gedragsverandering en als je dit abstract houdt, blijft het onduidelijk in hoeverre jij als gemeenschap er baat of last bij hebt of hoe je zou kunnen bijdragen.